新民诉法实施后民事检察监督工作面临的问题及对策
摘 要 新民事诉讼法自2013年1月1日正式施行,此次民诉法修改所涉及的内容广泛,其对民事检察监督工作的监督范围、监督方式及监督手段等方面进行了增加及强化,为民事检察监督工作带来新的机遇的同时,也使民事检察监督工作面临许多新的问题。本文对基层检察机关民事检察监督工作面临的问题及原因进行分析,提出改进及完善民事检察监督工作的建议。
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关键词 新民诉法 民事检察监督 检查机关
作者简介:王欢,浙江省嘉兴市秀洲区人民检察院,助理检察员。
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:(2015)
民事诉讼法是我国社会主义法律体系的重要组成部分,也是检察机关开展民事检察监督工作的基本法律依据 。新修订的《民事诉讼法》已于2013年1月1日正式施行。此次民诉法对民事检察监督方面进行了重大修改,为民事检察监督工作带来新的机遇与挑战。
一、 新民诉法实施前民事检察监督制度的发展
1978年检察机关重建后,民事检察监督制度逐步发展。1982年《民事诉讼法(试行)》只对民事检察监督作了原则性规定,1991年《民事诉讼法》第一次明确了检察机关可以通过抗诉方式对人民法院的生效民事判决、裁定进行法律监督。2007年民诉法修改中进一步加强了检察机关的法律监督,将抗诉事由从原来的四项情形发展到了五项。但在此阶段,法院对民事检察监督一直持抵制态度,最高人民法院多次单方面作出司法解释或以批复的方式来限制民事检察监督。近年来,随着法治的不断进步,检法两家的配合协作也逐步增多,对一些民事检察监督问题达成共识。2011年最高人民法院和最高人民检察院会签的《关于对民事审判活动与行*诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》两个重要的司法改革文件,其内容涵盖将损害国家利益和社会公共利益的调解书纳入抗诉范围、人民检察院向同级人民法院提出再审检察建议及检察机关对人民法院执行活动的法律监督权等,上述两个文件的颁布也为2013年《民事诉讼法》对检察机关民事检察监督权的扩充奠定了基础。
二、 新民诉法实施后民事检察监督权的扩充
新民诉法对民事检察监督权的监督范围、监督方式及监督手段等方面进行了增加及强化。具体主要包括以下几个方面:一是扩大了民行检察监督的范围。修改后的民诉法将检察机关的抗诉范围扩大为民事判决、裁定和损害国家利益社会公共利益的调解案件的监督、民事执行案件的监督及对法院违法行为的监督。二是增加了监督方式。除抗诉这一主要的监督方式外,民诉法明确将检察建议作为监督方式进行了规定。三是强化了监督手段。修改后民诉法明确规定了民行检察部门因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉需要时的调查权。
三、新民诉法实施后基层检察机关民事检察监督工作面临的问题及原因分析
(一)基层检察机关民行检察部门抗诉监督力度弱化
在新民诉法实施之前,基层民行检察部门受理的大量提请抗诉案源均为一审生效裁判。自新民诉法实施之后,新民诉法对当事人申诉的受理条件进行了严格限制,只有符合规定的三种情形之一的申诉案件检察机关才能受理,即人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的及再审判决、裁定有明显错误的 。也就是说,当事人申请监督的案件首先必须先向人民法院申请再审,而经过法院再审环节的筛查,绝大部分裁判确有错误的案件都基本能得到合理的解决,这就使基层民行检察部门对生效民事裁判可提请抗诉的案源大量减少,造成基层检察机关民行检察部门抗诉监督力度的弱化。
(二) 检察建议监督效力具有不确定性
新《民事诉讼法》第二百零八条明确规定了检察建议这一监督方式,但仅是一种原则性的规定。实践中,因民诉法没有对检察建议的效力进行明确的定位,对人民法院如何处理检察机关向其发出的检察建议未作规定。以再审检察建议为例,新民诉法并未规定检察机关向法院提出再审检察建议后,法院必须进入再审,也未规定法院回应再审检察建议的方式及期限等,这就使得法院对待再审检察建议有一定的随意性,导致检察建议监督效力的不确定性。
(三) 新民诉法对民事执行监督和审判人员违法行为监督的规定过于原则,缺乏可操作性
新民诉法对监督范围的扩大只解决了“能否监督”的问题,对新增监督权的内容只有原则性规定而无具体程序性的规定,缺乏可操作性。实践中,对审判、执行程序中的违法情形监督的案件线索主要来源于当事人或案外人的申诉与控告,而案件当事人比较重视的是案件的实体处理结果,对程序问题一般不愿意申请监督,更有一些执行案件当事人宁可托人走关系向承办法官求助,甚至滋生司法腐败,也不愿意通过正当途径向检察机关申请监督而得罪法院。对已经发现的监督案件线索,新民诉法虽然赋予检察机关的调查核实权,但因缺乏有效的强制手段,面对案件当事人或案外人不配合调查的情况,检察机关对其也是无可奈何。而对审判、执行人员违法行为的监督,往往意味着对其个人的追究,法院对此类监督工作有着强烈的抵触情绪。故对检察机关来说,如何开展执行监督工作、如何实施对审判人员违法行为的监督等问题都需要在工作实践中不断探索,成为民事检察监督面临的新问题。
(四)检察机关信访、息诉的压力增大
如前所述,由于新民诉法对当事人向检察机关申诉条件的规定,符合受理条件的在经历过法院两审终审及再审程序后到达检察机关的案件都将是社会影响大、耗时长、难调和、难判决的案件,当事人的申诉一旦得不到支持,检察机关就须应对极难处理的缠访缠诉案件的信访、息诉压力。
四、 新时期加强和改进民事检察监督工作的对策和建议
(一) 进一步细化监督规则,加强民事检察监督权的可操作性
为保障和规范检察机关正确行使民事检察监督权,最高人民检察院2013年11月18日公布施行了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,虽然对调查核实权及审判人员违法行为监督的范围、程序等内容进行了细化,但对民事执行监督、再审检察建议等方面的规定仍存在不足,缺乏可操作性。如新民诉法及《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》对民事执行监督均为原则性规定,阻碍了民事执行监督工作的顺利开展,在司法实践中,如果不明确执行监督范围和有效的监督方式,执行难和执行乱等突出问题依然无法有效解决 。因此,建议在立法层面上明确执行监督范围和方式,以推动执行监督工作的开展;明确人民法院对再审检察建议的回复方式、期限等,更好地体现出检察建议的监督效力。
(二) 加大民事检察监督工作的宣传力度,多方面拓展案源
基层检察机关应加大民事检察职能的宣传,增加基层人民群众对民事检察职能的认知度;应充分利用派驻基层检察室地理优势,加强与基层检察室的工作对接;应积极探索与司法行*部门建立协作机制,加强与律师事务所、乡镇司法所、法律援助中心的联系,以多方面地拓宽案源渠道。
(三)培养专业化的民行检察队伍,努力提升民事检察监督工作能力
新民诉法实施后,民事检察监督工作重心已由原来以纠正生效裁判的“抗诉”监督模式转变为抗诉及再审检察建议等多种监督方式并重、集审判监督、执行监督及审判人员违法监督为一体的多元民事检察监督格局。“一项制度的功能如何,须取决于操作者的素质” 。要适应新民诉法对民事检察监督工作的要求,检察机关必须加强队伍建设,注重对民行检察人员的专业化培训。随着我国民事法律法规的日益完善,民事检察人员只有加强学习,努力提升民事检察监督能力,才能有效履行法律监督职能,维护司法公正。
注释:
曹建明.全面正确理解贯彻落实修改后的民事诉讼法 坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度.检察.2012年12月7日,第2版.
《民事诉讼法》第209条.
陆漫、施丹莹、沈静.民事检察监督制度完善与细化设计.人民检察.2013(5).56.
[美]埃尔曼.比较法律文化.三联书店.1994.6.